I finanskrisens spår har världens toppolitiker tagit strid mot skatteparadisen. Och tidigare svartlistade regimer som Caymanöarna och Jersey skriver nu avtal om informationsutbyte med Sverige och en rad andra länder. Från ledande kretsar hörs jubelrop. Det talas om slutet för skatteparadisen som vi känt dem. Men de organisationer som jobbat i åratal med att sprida ljus över en osynlig värld tror att resultatet i slutändan blir skralt. Att finanskapitalets skyddade verkstad kommer förbli skyddad.
(Artikel i tidningen Alt 9-10/2009)
Plötsligt har skatteparadisen blivit en snackis. När G20-ländernas ledare möttes i London i april 2009 var de på allas tungor. Nu var det dags att ”klämma åt” världens skatteparadis. ”G20 är redo att införa sanktioner för att skydda offentliga finanser och finanssystem”, hette det i slutkommunikén. En månad senare ironiserade Barack Obama över det fem våningar höga Ugland House på Caymanöarna, officiell hemadress för 18 000 offshoreföretag, i ett direktsänt tal. “Antingen är det här världens största byggnad, eller världens största skattefiffel”, sade han, och passade samtidigt på att blåsa till strid mot ”illegal internationell skatteflykt”. Och kollegorna på andra sidan Atlanten har inte varit försiktigare: ”Världen bör inte tvivla på att tiden nu är kommen för skatteparadisen”, sade till exempel Gordon Brown i juli.
Det är inte första gången skatteparadisen pekas ut som problembarn. OECD har jobbat med frågan sedan slutet av 90-talet, EU har försökt angripa fenomenet, liksom FN. Men aldrig tidigare har skatteparadisen varit så högt upp på dagordningen som nu.
– Det politiska trycket har ökat, vilket har öppnat dörren för förändring, säger Torsten Fensby, projektledare för Nordiska ministerrådets samarbetsprojekt för att sluta avtal om informationsutbyte med skatteparadis.
Han har tidigare arbetat för OECD med just de här frågorna. Redan 1998 släppte OECD en rapport om ”skadlig skattekonkurrens” och år 2000 publicerades en lista där 47 regimer klassades som problematiska. När George W. Bush blev president i USA ändrades dock inriktningen på OECD:s arbete. Konservativa republikaner anklagade OECD för att syssla med global skatteharmonisering och skatteaspekten tonades ner. Fokus hamnade istället på frågor som insyn och utbyte av information. Målet blev att få skatteparadisen att ingå informationsutbytesavtal. Nu inleddes några år av förhandlingar som gav vissa framgångar, och flera regimer åtog sig att förbättra transparensen. Men arbetet gick i stå, mycket på grund av motstånd från Bushregimen. De senaste 18 månaderna har dock proppen lossnat.
– Samtliga länder som har finansiella center som drar till sig utländska investerare har idag gjort ett åtagande om att uppfylla OECD:s minimikrav när det gäller informationsutbyte, säger Torsten Fensby.
Finanskrisen har fungerat som den stora propplösaren, dels för att skatteparadisen setts som medskyldiga till den finansiella härdsmältan, dels för att krisen öppnat bottenluckan i ländernas kassakistor. När Bush flyttade ut från Vita huset försvann också det största politiska hindret. Men spelrummet har vidgats överallt. I en värld där miljoner människor förlorat sina hus, jobb och besparingar på grund av finanskapitalets frispel, samtidigt som staterna tillsammans pumpat in biljoner dollar i bankerna för att hindra deras fall, är det knappast inopportunt att ge sig på den infrastruktur som underlättat skatteflykt och uppblåst spekulation. Eller med Nicolas Sarkozys ord: ”Vi har gått med på att låna ut pengar till bankerna för att förhindra att de går i konkurs, och de kan inte samtidigt fortsätta att samarbeta med skatteparadisen”.
År 2008 briserade också Liechtensteinskandalen. Tyska myndigheter köpte stulna kontouppgifter från en före detta banktjänsteman i Liechtenstein, och lyckades identifiera hundratals tyskar som dolde sina förmögenheter i banken. Vissa blev upprörda över att tyska staten köpt stöldgods, men de flesta reagerade mer på den omfattande skattesmitning som avslöjades. Sedan dess har kontouppgifter från andra banker läckt ut och fler skattgömmor grävts fram.
2005 lämnade Torsten Fensby OECD för att istället satsa allt på Nordiska Ministerrådets samarbetsprojekt. Projektet startade 2006, men det mesta har hänt under 2008 och 2009. Sverige har hittills ingått 13 informationsutbytesavtal, med bland annat Jersey, Guernsey, Caymanöarna, Bermuda och Brittiska Jungfruöarna. Det ser likadant ut för de andra nordiska länderna. Avtalen är baserade på ett modellavtal för informationsutbyte som OECD tidigare har förhandlat fram, vilket innebär att man har rätt att få information på begäran.
Nyckeln är den ökade insynen. Att sekretessen bryts. Det är nämligen sekretessen som är huvudproblemet med skatteparadisen menar Torsten Fensby, vilket gör att han själv inte använder begreppet skatteparadis. Han kallar det istället ”sekretesstater”.
– Om bara de nordiska länderna får information om vad en person i Norden gör i en annan stat, så föreligger det egentligen inte längre något skatteproblem, för då kan ju vi beskatta den personen enligt gällande regler. Problemet är när den andra staten inte lämnar ut information. De som inte har lämnat ut information kan betraktas som sekretesstater.
Om allt går i lås väntas Skatteverket få ökad insyn i en värld som hittills varit stängd, berättar han. I så fall minskar sannolikt möjligheterna att fly från skatten genom att flytta pengar utomlands, något som kan ge tiotals miljarder till den svenska statskassan. Varje år försvinner enligt Skatteverkets beräkningar minst 46 miljarder i skatt vid utlandstransaktioner. En stor del hänger ihop med skatteparadisen.[i]
– Skatteflykten rör sig på olika nivåer. Vi har rena skattebrottsmål, vi har undandragande av skatt som inte uppnår gränsen för vad som ses som skattebrott, vi har avancerad skatteplanering som rör sig i en gråzon, och vi har fullt legal skatteplanering. Man kan ställa frågor i samtliga av de här fallen. Det finns inga begränsningar. Avtalen syftar till att man i alla lägen ska kunna genomföra en korrekt taxering av personer bosatta i hemlandet, säger Torsten Fensby.
I ledande kretsar talas det om slutet för skatteparadisen som vi känt dem. Men alla är inte lika övertygade. Hit hör de organisationer som kämpat i åratal för att väcka liv i debatten om skatteparadisen och skatteorättvisorna. Från dem hörs inga jubelrop, snarare varningsrop.
– Jag kanske låter som en glädjedödare, men jag tycker inte att OECD har haft den framgång de skryter om. De har snarare underminerat processen, säger John Christensen, brittisk utvecklingsekonom och expert på skatteparadis.
För att förstå den oförsiktiga kritiken måste man förstå John Christensens bakgrund. Han är född och uppvuxen på Jersey – en engelsk kronbesittningen nära Frankrikes kust, med självbestämmande i inrikesfrågor, och ett av de klassiska skatteparadisen. Efter sin utbildning i Storbritannien flyttade han tillbaks till Jersey för att wallraffa i dess finanssektor, med målet att förstå hur allt fungerade. Det han upptäckte var en värld av hemligheter, mycket mer omfattande och med större inverkan på världsekonomin än han kunnat föreställa sig.
– Den offshoreekonomi som skatteparadisen är en del av kan inte längre beskrivas som ett marginellt fenomen. Tvärtom – den är en central del av de senaste 30 årens globalisering och av den globala kapitalismen. Det hela beskrivs bäst som kapitalets reaktion på efterkrigstidens försök att tämja och ”bädda in” marknaden. Det har handlat om ett tålmodigt försök att sidsteppa regleringar, skatter och faktiskt själva demokratin, säger han.
Kapitalet har lyckats med detta genom att utnyttja ett antal jurisdiktioner eller regimer som har rätt att stifta egna lagar och skapa egna regleringar. John Christensen tar Jersey som exempel. Han beskriver Jersey som en ”fångad stat”, på senare år helt omvandlad till finansmarknadens slav. Myndigheterna på Jersey gör helt enkelt som marknaden vill. Skapar lagar som den kan utnyttja. Eller som konsult- och advokatportalen Mondaq Business Briefing uttrycker det: ”Jersey har en regering som erkänner betydelsen av att jobba nära den privata sektorn för att kunna erbjuda en lagstiftning som möter marknadens behov”.[ii]
John Christensen håller med Torsten Fensby om att sekretessen är problemets kärna. Därför pratar han sällan om ”tax havens”. Istället använder han begreppet ”secrecy juisdiction”, vilket kan översättas till sekretessjurisdiktion, eller sekretessregim. Genom lagar som förhindrar insyn skapas en miljö som inte bara underlättar skatteflykt, utan också en rad andra kriminella aktiviteter.
Men det är egentligen inte vad som händer i dessa sekretessregimer som är det centrala, menar han. Och det är här målet missas.
– Man har tittat för mycket på de platser som kallas skatteparadis, på de exotiska öarna och på europeiska furstendömen. Man har inte tittat så mycket på det som händer runt omkring. Och det är just det som händer runt omkring som är det intressanta.
Sekretessregimerna bryr sig i regel inte om vad som händer utanför deras territorium, de har ingen koll på vad de aktörer som finns registrerade där, och som utnyttjar systemet, gör i resten av världen. Detta betraktas som ”offshore”, som ingenstans. Kraven på företag och andra marknadsaktörer få. Regleringarna är oerhört lösa, beskattningen är noll. Och samtidigt skapar sekretesslagarna en hemlighetens slöja kring alla aktiviteter som sker i det komplexa nät av företag, företagsfilialer, fonder och bankkonton som agerar ”offshore”.
Med sekretessregimernas hjälp har det alltså skapats en mörk zon där ett ljusskyggt finanskapital kan flöda fritt utan risk att bli upptäckt av världens regeringars, skattemyndigheters och domstolars radar. Richard Murphy, en av Storbritanniens ledande skatteexperter har beskrivit det som att finansiella flöden flyter ”över och runt de platser som används för att underlätta deras existens, som en oreglerad eter”.[iii] IMF beräknar att minst 50 procent av alla gränsöverskridande kapitalflöden tar vägen via detta system, och därmed på olika sätt försvinner in i mörkret.[iv] Det är detta som är den egentliga innebörden i begreppet ”avreglerad marknad”. Och här kan allt möjligt pågå.
– Det har skapats en hemlig miljö som uppmuntrar kriminella aktiviteter, som sporrar företag och rika personer att undvika skatt och tvätta pengar, och som dessutom har bäddat för korruption och grov brottslighet.
Det finns center och periferi i denna parallella ekonomi. John Christensen beskriver skatteparadisen som City of Londons, Wall Streets och Frankfurts ”oäktingar”. Och de som står för infrastrukturen är egentligen inte sekretessregimerna utan de storbanker, globala konsultfirmor och fondförvaltare som samlar filialer i kluster, så kallade ”offshore financial centers”, belägna i någon sekretessregim. Det är dessa aktörer som gör det möjligt för såväl företag som rika personer i alla länder att flytta inkomster, vinster och förmögenheter från den reglerade och synliga zonen till den oreglerade och osynliga zonen.
– Det finns förstås stora incitament att utnyttja de här strukturerna. Det är nämligen väldigt lönsamt. Det handlar om enorma summor i skatt och andra kostnader som sparas in, vilket ökar vinsterna, säger John Christensen.
Och allt detta skapar förstås ett globalt ”race to the bottom”, när det gäller såväl skatter som regleringar. Samtidigt som skattebördan flyttas från kapital till arbete, från producenter till konsumenter. Dessutom ökar instabiliteten i det finansiella systemet. Växande bubblor döljs. Risker blir osynliga.
Idag är John Christensen talesperson för Tax Justice Network (TJN) i Storbritannien. Nätverket har fungerat som en kunskapskälla och samlande kraft i civilsamhällets kamp för att blottlägga den hemliga värld som skapats runt sekretessregimerna och ta strid för skatterättvisa. De har följt OECD:s arbete de senaste åren, och satt press på politiker i Storbritannien och i andra länder. TJN var också en drivande kraft bakom mobiliseringen inför G20-mötet i London, något som bidrog till att Gordon Brown lyfte upp frågan på agendan. En framgång i sig kan tyckas, men John Christensen är inte lika nöjd med utfallet.
Efter G20-mötet i London upprättade OECD en lista med tre avdelningar: en svart, en grå och en vit. Många regimer blev först svartlistade och resten grålistade. Sedan dess har alla försvunnit från den svarta listan, några parkerat i den grå sektionen och resten blivit vitlistade. Men enligt John Christensen har det varit alldeles för lätt att ta sig från den grå till den vita listan. Kravet för vitlistningen är att ingå bilaterala informationsutbytesavtal med minst 12 länder.
– Vi har sett exempel där skatteparadis har ingått avtal med skatteparadis, och de finns inga krav på att någon information faktiskt lämnas ut innan vitlistningen sker.
I John Christensens ögon är OECD:s minimikrav otillräckliga, liksom det modellavtal som skapats.
– OECD producerar modeller för informationsutbyte som är så svaga att de i realiteten är oanvändbara. De baseras nämligen på principen om informationsutbyte på begäran, inte på automatiskt informationsutbyte. Om den svenska skattemyndigheten misstänker att du överfört pengar till Jersey för att undvika skatt, kan den begära information om dig av domstolarna på Jersey. Men för att komma med en sådan begäran måste skattemyndigheten först ha en detaljerad dossier med bevis kring dina förehavanden. De behöver alltså ha insiderinformation innan något kan krävas. Domstolarna har gjort väldigt klart att de inte kommer att lämna ut information vid vad de kallar ”fisketurer”.
Torsten Fensby bekräftar John Christensen beskrivning av vad som krävs för att få ut information.
– Man kan inte fiska rent allmänt, man måste ha fått tag på information, någon form av bevisning som tyder på att en skattskyldig har bedrivit verksamhet eller har någon typ av tillgång i en annan stat, då kan skatteverket vända sig till den staten och begära att få ut information.
Men han är ändå övertygad om att avtalen kommer att få effekt. Det gäller bara att se till att de implementeras.
– Det är ju en sak att ingå avtalen, och en annan att tillämpa dem, säger han.
Och inom OECD skapas nu ett nytt globalt forum som ska kontrollera implementeringsprocessen. Vilket kan behövas. Tax Justice Network har undersökt hur många förfrågningar om informationsutbyte som kanalöarna uppfyllt de senaste två åren, och resultatet är skralt. Det handlar om två per ö och år. OECD har alltså en del att jobba med.
John Christensen ser ytterligare en brist i de senaste två årens ansträngningar.
– G20 har fokuserat mest på banksekretessen, men de stora spelarna använder sig inte av schweiziska bankkonton, de förlitar sig på truster, fonder och offshorebolag. De skapar väldigt komplexa ägarstrukturer för att se till att ägandet förblir en hemlighet och skatten kan undvikas. Och OECD har inte ens börjat gå den vägen ännu.
Kommer de nya avtalen att på något sätt underminera kapitalets skyddade verkstad och bidra till att problemen åtgärdas? Nej, den mörka zonen är inte hotad och de stora fiskarna kommer inte att fångas alls, menar han. Och då kommer målet att eliminera skatteflykten att missas med råge.
John Christensen hade helst sett att G20 och OECD istället pressat fram avtal om automatiskt informationsutbyte. Något som skulle innebära att svenska myndigheter automatiskt får information när svenska invånare och företag med svenska ägare öppnar ett bankkonto eller registrerar en skattskyldig verksamhet i ett annat land. Information om vad de tjänar och hur mycket kapital de har. Precis som det fungerar inom Sveriges gränser. Och han hade gärna sett att detta hade blivit global standard. EU:s skattedirektiv funkar precis så när det gäller bankkonton. Det rätta hade varit att bygga vidare på denna princip. Men är det istället OECD:s modellavtal som globaliseras.
– Egentligen kommer inte avtalen att förändra någonting. De är svaga, ineffektiva, och de sätter en standard som är olämplig för den globala ekonomin. Och det riktigt problematiska är att OECD nu försöker övertyga resten av världen om att problemet snart är löst, att uppdraget snart är slutfört, säger han.
Torsten Fensby är av naturliga skäl mer positiv till de avtal som nu drivs igenom. Han tror att förändringen blir märkbar. Vissa skatteparadis i periferin kommer sannolikt att få packa ihop, spår han. Men andra, etablerade finansiella centra som Jersey och Guernsey, kommer dock att leva vidare. De konkurrerar nämligen inte bara med sekretess, menar han, utan också med andra saker, som expertis, förmånliga regelverk och skattebefrielse för företag.
– De är en del av den globala ekonomin idag, vare sig vi tycker om det eller inte.
Därom är Torsten Fensby helt överens med John Christensen. Han noterar också att den nollbeskattning som tillämpas av de klassiska skatteparadisen driver ner skatterna överallt. Att resultatet blir ett ”race to the bottom”. Men det är ändå inte det diskussionen handlar om nu. Den rör transparensen, och han vidhåller att den håller på att förbättras.
En viktig konsekvens av den senaste utvecklingen är att språkbruket måste ändras, menar han. De jurisdiktioner som gått med på OECD:s krav och skrivit avtal kan inte längre kallas för skatteparadis. Och de som lämnar ut information kan enligt Torsten Fensby inte ens kallas sekretesstater. Möjligen lågskatteländer, eller offshorestater.
På Jersey har oron samtidigt minskat betydligt sedan man förstått att G20:s hot inte var så allvarligt menat. ”Vi är mycket glada över att G20 har bekräftat att Jersey är en av de jurisdiktioner som uppfyller den högsta standarden vad gäller transparens och regleringar. Det visar tydligt att ön inte är något skatteparadis, och att vi betraktas som en ansvarstagande medlem av det internationella samfundet … och att vi godkänts av världens ledande nationer”, skrev till exempel Geoff Cook, chef för lobbygruppen Jersey Finance, nyligen i en artikel med rubriken ”Anledning till optimism”.[v] Och han tillade att affärerna nu börjat blomstra igen. Att stormen har blåst över.[vi]
Kent Werne
Källor
Tax us if you can, bok av Tax Justice Network:
http://www.taxjustice.net/cms/upload/pdf/tuiyc_-_eng_-_web_file.pdf
Tax Justice Network, definitioner och listor över skatteparadis:
http://www.taxjustice.net/cms/upload/pdf/Identifying_Tax_Havens_Jul_07.pdf
Defining the secrecy world, Richard Murphy
http://www.secrecyjurisdictions.com/PDF/SecrecyWorld.pdf
Nordiska Ministerrådets projekt för att motverka skatteflykt:
http://www.norden.org/sv/nordiska-ministerraadet/ministerraad/nordiska-ministerraadet-foer-ekonomi-och-finanspolitik-mr-finans/avtal-mot-skatteflykt?set_language=sv
Skatteverkets skattefelskarta/beräkning:
http://www.skatteverket.se/download/18.3a7aab801183dd6bfd380005610/rapport200801skattefelskarta.pdf
Noter
[i]http://www.skatteverket.se/omskatteverket/omoss/beskattningsverksamheten/riksprojekt/utlandstransaktioner.4.58a1634211f85df4dce800011401.html
[ii] http://www.mondaq.com/article.asp?articleid=68266
[iii] http://www.secrecyjurisdictions.com/PDF/SecrecyWorld.pdf
[iv] http://www.imf.org/external/np/mae/oshore/2000/eng/back.htm
[v] http://www.jerseyfunds.org/documents/GroundsforOptimism.pdf , http://www.jerseyfunds.org/documents/G20Big%20StepFutureJerseyFinanceIndustry.pdf
Denna text är publicerad i tidningen Alt 9-10/2009
Text © Kent Werne. För återpublicering krävs tillstånd av författaren.
Kent Werne 