Någonting är galet med EU. I det senaste valet till parlamentet sjönk valdeltagandet över hela Europa. Det talas omväxlande om demokratiskt underskott och legitimitetskris. Unionen har blivit för elitistisk och tappat kontakten med väljarna, menar kritikerna. Eller kan det vara så att problemet finns i själva EU:s kärnstruktur?
(Artikel i Ordfront Magasin 4/2009)
À vous de choisir! Deine Entscheidung! It’s your choice! Inför parlamentsvalet i juni satsade EU 150 miljoner kronor på en multimedial PR-kampanj för att få folk att rösta. Budskapet: Hur vill du att Europa ska se ut i framtiden? Du väljer!
Det hjälpte inte. Valdeltagandet sjönk från 45,5 till 43 procent, och har nu fallit med 20 procentenheter sedan 1979. I nya medlemsländer som Polen och Slovakien röstade endast var femte väljare, men även i EU:s kärna går det utför. Bara 43 procent av tyskarna och 40 procent av fransmännen deltog i valet. Sverige tillhörde den här gången undantagen: upp från 38 till 45,5 procent. Men det är ändå futtigt jämfört med riksdagsvalets 80 procent. Mönstret är det samma över hela Europa. Snittet för nationella val är 72 procent. En skillnad på 110 miljoner väljare jämfört med EU-valet.
Margot Wallström, vice ordförande i kommissionen och ansvarig för att utveckla EU:s kommunikationsstrategi, skyllde inledningsvis på medlemsländernas politiker och på nationella medier, på att debatten handlat om fel saker. Hennes kollega Jacques Barrot såg det som en informationsmiss. Såväl EU som dess regeringar måste lära sig att »kommunicera bättre« och berätta om »alla framsteg som gjorts tack vare EU«, sade han.
Parlamentet grävde dock lite djupare. I en opinionsundersökning ställdes 26 830 européer mot väggen: De som inte röstat fick förklara varför. De vanligaste förklaringarna var en misstro mot den existerande politiken och en upplevelse av att »en röst inte förändrar någonting«.
Det sjunkande valdeltagandet kan alltså tolkas som en missnöjesyttring. Särskilt om det läggs bredvid andra folkliga yttringar de senaste åren. 2005 röstade fransmännen och holländarna nej till den planerade konstitutionen, vilket höll på att fälla hela projektet. Efter att EU:s ledare insett att nederlaget var för bittert och fått ur sig ett reviderat förslag – Lissabonfördraget – fick de dock nobben av det enda folk som tilläts folkomrösta om saken: irländarna. Och den irländske kommissionären Charlie McCreevy uttryckte vad andra bara vågade säga tyst: »Jag tror att alla politiker inom EU inser att om en liknande fråga skulle ha ställts till deras väljare i en folkomröstning, så skulle svaret i 95 procent av medlemsländerna också ha blivit nej.«
Allt fler har börjat uppmärksamma glappet mellan EU:s etablissemang och Europas befolkning – och ser riskerna i det. På ett möte i juni förra året oroade sig medlemsländernas utrikesministrar för att unionen hade blivit alltför elitistisk och att man tappat kontakten med väljarna. Och efter parlamentsvalet i somras skrev Financial Times att »om EU ska lyckas som ett långsiktigt projekt är det helt nödvändigt att förbättra demokratin och att länka ihop Europas medborgare med EU:s syfte och ideal« (12/6).
Det talas omväxlande om ett demokratiskt underskott och en legitimitetskris, vilket egentligen är två sidor av samma problem. Det ena handlar om hur demokratiskt systemet är.
På unionens hemsida får man först intrycket av att allt är som det ska: Lagförslagen läggs av kommissionen, som funkar som en regering. Besluten fattas sedan av ministerrådet som företräder medlemsstaterna, och av Europaparlamentet som företräder medborgarna.
Men redan vid rundklickning uppstår förvirring. För vad innebär det egentligen att kommissionen är ett »oberoende kollegium« samtidigt som den är »ansvarig inför Europaparlamentet«? Och vid en närläsning är det närmast omöjligt att se hur det ena hänger ihop med det andra. Att se var makten egentligen ligger och hur beslutsgångarna ser ut. Vem som ska ställas till svars. Demokratin känns inte igen. Skillnaden mot Sverige, där hela makten utgår från den folkvalda riksdagen, är uppenbar. Det liknar inte heller en klassisk federation som USA, där makten är tydligt uppdelad, och där såväl presidenten som kongressen är folkvald.
Någonting är uppenbart galet. Inte bara i kommunikationen.
Sverker Gustavsson, professor i statskunskap vid Uppsala universitet, har fördjupat sig i problemet. Han är kritisk till beskrivningen av EU som ett demokratiskt system.
– Valet till parlamentet bedrivs som om det vore Europas framtid det handlar om. Men det är ju inte sant. Det finns ingen möjlighet för Europaparlamentet att på allvar styra utvecklingen, säger han.
De senaste åren har visserligen parlamentet fått en viktigare plats. Men inflytandet är ändå begränsat. Den officiella beslutsmakten delas med rådet, där ländernas regeringar sammanträder. Mycket bestäms dock i realiteten vid sidan av, i arbetsgrupper bestående av diverse tjänstemän, och i ”de ständiga representanternas kommitté” Coreper, där medlemsländernas EU-ambassadörer träffas.
Historikern Perry Anderson beskriver det som ”en karikatyr av en demokratisk federation”. Vad EU:s kärnstrukturer gör är att förvandla den öppna agenda som präglar parlamentariska system, till den slutna värld som präglar kanslihus”, skriver han.
Men det är framförallt kommissionens roll som väcker frågor. Statsvetaren Giandomenico Majone menar att denna ”kvasiregerings” ensamrätt på att lägga direktiv och ta initiativ är kvintessensen i EU-byggets odemokratiska natur. I en normal demokrati har nämligen också parlamentet den möjligheten. Samtidigt verkar kommissionen sväva relativt fritt ovanför såväl medborgare som nationella parlament. Den svarar varken inför folket eller medlemsstaterna, utan inför det något mer diffusa ”EU:s gemensamma intressen”. Parlamentet kan visserligen rent formellt avsätta kommissionen, men inte styra politiken. Och kommissionen utses inte genom allmänna val utan av ländernas regeringar, och har sedan fritt spelrum.
Men vem bestämmer då vad kommissionen ska göra och vad som är ”EU:s gemensamma intressen”?
EU är uppbyggt kring fördrag undertecknade av medlemsstaterna. Där definieras inte bara hur unionen ska styras, utan också vad det hela går ut på. Det centrala målet är att skapa och värna en inre marknad, baserad på fri rörlighet för varor, tjänster och kapital. Detta är kärnan.
Enligt fördragen fungerar kommissionen som ”fördragets väktare”. Och då kan den inte låta sig påverkas av skiftande politiska majoriteter. Den ska vara ”helt fristående” från ”regeringar (och) andra politiska organ”, som det står i fördragen. Ett slags väktarråd som har till uppgift att värna ett högre intresse. Här spelar också den oberoende EG-domstolen en viktig roll. Den har till uppgift att tolka EG-rätten, och avgör i sista hand vad som hämmar den fria rörligheten.
Samtidigt har centrala delar av den ekonomiska politiken överlämnats till Europeiska Centralbanken, vilket hänger ihop med EMU. En bank som ska vara helt ”oberoende av gemenskapens och medlemsstaternas politiska myndigheter”, som det står i fördragen.
Mycket av det som tidigare var föremål för öppen politisk debatt har alltså gömt sig i oantastliga fördragstexter och snåriga juridiska processer, eller stängt in sig i slutna rum.
Det är nödvändigt att titta i backspegeln för att få syn på hur det kunde bli så här.
Innan de första stegen mot europeisk integration togs efter kriget fanns förhoppningar om ett framtida federalt och demokratiskt Europa. Men den nya gemenskapen blev ingen federation. Inte heller ett renodlat mellanstatligt samarbete där makten behölls i medlemsländerna. Det blev ett slags överstat utan reell demokrati. Syftet var att forma en gemensam marknad, och de institutioner som skapades blev dess beskyddare: Den högre myndigheten (dåtidens kommission) och domstolen. Det mellanstatliga ministerrådet skapades mest för att harmonisera integrationen, medan parlamentet blev maktlöst.
Ett fredsprojekt på sitt sätt. Men det blev mer teknokrati än demokratisk energi. En tendens som följde med in i dagens ekonomiska och politiska union. Upplägget till EU tecknades av Jacques Delors kommission och slogs fast i Europeiska Enhetsakten 1986 och Maastrichtfördraget 1992. Fördragen speglar en dragkamp mellan det ”europeiska intresset” och nationella intressen. Och återigen fanns krav på en federal demokrati. Men överstatligheten blev fortsatt stark och demokratin svag. Det viktigaste var att fullborda den inre marknaden.
Denna fortsatta dragning åt elitstyre förklaras ibland med att det var den enda vägen mot ett enat Europa. Att varken de europeiska folken eller de nationella ledarna, trots tre decennier av ekonomisk integration, var uppgiften mogen. En fransk-tysk socialistisk tradition, med förkärlek för byråkrati och hierarki, antas också ha bidragit till stelheten. Men det liknar också nyliberal statsteori.
Ekonomen Friedrich von Hayek hävdade till exempel att politisk inblandning i marknaden var ”vägen till träldom” (i en bok från 1944 med det namnet). Men grundproblemet var egentligen ”majoritetens tyranni”. Resonemanget ser ut så här: Risken är uppenbar att folkvalda politiker försöker mätta hungriga folkopinioner genom att styra ekonomin, expandera välfärden och omfördela resurser. Vilket leder till att marknadens frihet stryps, och därmed all frihet. Därför måste marknaden på något sätt skyddas. En ”begränsad” demokrati är det bästa alternativet, men till och med en diktatur är bättre än en obegränsad demokrati, menade han. Andra nyliberaler var mindre radikala och menade att marknaden också behöver ett regelverk för att fungera. Men tvisten rör inte synen på demokratin. Ekonomin bör visserligen administreras, men inte av folket, utan av oberoende experter.
När EU fördjupades på 1980- och 90-talen hade de här idéerna hamnat längst upp på innelistan och marknadskrafterna flyttat fram sina positioner. Och ett projekt formas till stor del av sin tid. ”Vi är alla slavar under omständigheterna”, som Jaques Delors uttryckte det.
EU har också utvecklats till något som liknar den nyliberala idealstaten, menar Perry Anderson. Inte en federation, inte ett rent mellanstatligt samarbete, utan en helt unik överstatlig konstruktion som balanserar det folkliga trycket på nationell nivå. Befriar politikerna från bördan.
– Man har lyckats etablera en administration av marknaden och myntet som befinner sig utom räckhåll för valmanskårer och allmän opinion, säger Sverker Gustavsson.
Oblyga liberala teoretiker resonerar på samma sätt, om än med andra slutsatser; Om unionen skulle styras av ”majoritetsinstitutioner” skulle hela idén med EU förloras, nämligen att vissa frågor lyfts bort från demokratin och placerats i oberoende organ, framhåller till exempel Giandomenico Majone. EU är en ”reglerande stat”, ingen vanlig demokrati, och bör så förbli. Statsvetaren och Newsweek-krönikören Andrew Moravcsik, hävdar också att en poäng med EU är att verksamheten är relativt isolerad från demokratiska majoriteter. Enligt honom är det därför ”dags att omvärdera EU:s besatthet av den demokratiska perfektionismen”.
Ur den synvinkeln är det inte bara dumt att försöka demokratisera EU, utan att överhuvudtaget börja prata om demokrati.
Även om man inte håller med dem, så lyfter de fram en poäng, menar Sverker Gustavsson.
– Europas politiker har gett sig den på att de inte kan säga till folk som det är. Det hela präglas av ett slags förljugenhet.
Den ena sidan av problemet är att man pratat om en europeisk demokrati som något mer än bara en möjlighet. Som något som redan finns. Men, det är svårt för majoriteten att bestämma hur framtidens Europa ska se ut. Väljarna känner av detta, och struntar i att rösta i parlamentsvalet. En känsla som antagligen stärkts av att ett antal fällande folkomröstningar gjorts om. Eller att de helt enkelt undviks i nästa runda.
Det har skapats ett gap mellan vision och verklighet. Ett demokratiskt underskott. Den reella demokratin räcker inte riktigt till för att täcka upp för demokratiretoriken.
Men det växande glappet beror också på den politiska inriktningen.
Även om den tidiga integrationsprocessen var ett elitprojekt så tycks Europas befolkning ha accepterat det. Man talar om ”den tysta majoritetens samtycke”. Det hela byggde dock på att samarbetet var begränsat, att man inte tassade in på områden som folk brydde sig om.
Idag är det annorlunda. EU är mer än ett enkelt handelssamarbete. Allt mer makt har flyttats från det nationella till det överstatliga, och många fler områden påverkas. Vad som beslutas i Bryssel berör alla. Insatsen och kraven har ökat. Inte bara på inflytande, utan också på ett positivt utfall. På vinst. Regeln: om det nu ska påverka folk, så bör det gynna dem.
Enligt EU:s hemsida har den inre marknaden ”skapat flera miljoner nya jobb sedan 1993 och lett till ökat välstånd motsvarande mer än 800 miljarder euro”. Den har gjort att vi kan ”njuta av ett brett utbud av produkter från hela Europa”. Men så enkelt är det förstås inte. ”Skapandet av den inre marknaden och den gemensamma valutan har inte bara skapat vinnare, utan också förlorare, påpekar sociologen Neil Fligstein i sin bok Euroclash. Förlorarna är främst arbetarklassen, menar han. De som förlorat sina jobb och fått sina löner sänkta genom produktionens och kapitalets fria rörlighet, som förlorat på att den offentliga sektorn har brutits upp av avregleringar och privatiseringar. Som drabbats av inträdeskraven till EMU och stabilitetspaktens krav på en stram ekonomisk politik, något som ofta resulterat i nedskärningar och arbetslöshet.
För stora delar av arbetarklassen har det nya Europa inneburit ”nyliberalismens triumf”, konstaterar han. Vilket har skapat ett missnöje. Ibland ett dolt, ibland ett uttalat. Men det tysta samtycket är sedan länge bortspolat.
Men visst finns det också progressiva inslag i EU, som medborgerliga rättigheter, arbetares rättigheter, miljöskydd och konsumentskydd. Det sociala protokollet i Maastrichtfördraget talar till exempel om ”förbättring av levnads- och arbetsvillkoren” och om ett ”fullgott socialt skydd”, något som vidareutvecklats i senare fördrag. Denna sociala dimension har pressats fram av röda och gröna politiker, fackföreningar och andra folkrörelser.
Kritikerna menar dock att detta är otillräckligt. Att det skymmer den nyliberala slagsida som finns inbyggd i EU:s grunddokument. En traditionell författning brukar inte säga något om politikens innehåll. Men i EU har man ”grundlagsfäst vissa specifika mål, skyddat dem från politiskt tryck”, som statsvetaren Stefano Bartolini uttrycker det. Sverker Gustavsson kallar det ”grundlagsskyddad marknadsliberalism”. Andrew Moravcsik, som dock är allt annat än kritisk till detta, talar om en ”nyliberal tendens”, som väger upp ”den slagsida som finns för social välfärd i den nationella politiken idag”.
Oavsett om man tycker att felet ligger i själva regelboken eller mest i att högern har majoritet i EU:s samtliga instanser, så är det svårt att riktigt få syn på den sociala dimensionen. ”Europeisk socialpolitik existerar bara i missnöjda socialisters drömmar”, hävdar Moravcsik. ”EU handlar till en överväldigande del om att främja marknadens frihet”,
Och många trycker på för en allt friare marknad. Enligt en rapport från Europaparlamentet finns ungefär 950 näringslivsanknutna lobbygrupper i Bryssel, och 300 multinationella företag har egna kontor där. De har gjort EU till sin hemmaplan. ”Utbildning, forskning, hälso- och sjukvård är ofta nationellt hårt reglerade områden som bör öppnas upp”, skriver till exempel Svenskt Näringsliv i sin broschyr ”6 steg för Europa”. Och kommissionen verkar villig att hjälpa till. Uppdraget är att ”undanröja hinder som fortfarande hämmar marknadens funktion”.
Hur kan då det demokratiska underskottet korrigeras?
En idé är att förverkliga visionen om en europeisk demokrati. Förslagen handlar om att göra beslutsvägarna renare och maktdelningen tydligare samt stärka parlamentets roll ytterligare. I antologin Vänster för Europa (Premiss förlag) skriver till exempel Socialdemokraternas EU-parlamentariker Åsa Westlund att ”EU-parlamentet måste få ett större inflytande över kommissionen” och ”större möjligheter att ta politiska initiativ”.
EU-positiva socialister vill också sopa fram politiska skiljelinjer mellan rött och blått. Ta upp kampen mot nyliberalerna och näringslivslobbyn. Driva igenom nya sociala rättigheter, låta EU få en mer omfördelande roll. Kämpa för ett Socialt Europa. Om man lyckas ladda EU med lite radikal energi så kommer folk att se att Europa går att förändra, bli engagerade, debattera EU-frågor och börja rösta i valen, menar de.
En av dem som befinner sig på krigsstigen mot denna linje är den förre EU-parlamentarikern Pehr Gahrton, som numera kastat av sig utträdeskravet och skrivit boken Befria EU! (Ordfront förlag).
– Det är en idealistisk idé att om man bara ger EU-parlamentet mer makt och låter det utse en slags regering, så ska vi få en europeisk demokrati. Det tror jag inte ett dugg på i realiteten. Det kommer bara att bli ett skal.
Pehr Gahrton tror att Europa är för stort för att bli en väl fungerande demokrati. Att avståndet blir för stort till maktens centrum. Men han menar också att det saknas en nödvändig ingrediens för en fungerande demokrati på Europanivå: Ett europeiskt folk.
Forskningen ger honom rätt på den senare punkten. Neil Fligstein påpekar att bara 13 procent av Europas befolkning ser sig som européer i första hand. Resten är mer nationellt än europeiskt orienterade. ”Effekten av den ekonomiska integrationen är inte att folk har förvandlats till européer. Tvärtom har deras nationella identiteter stärkts i och med att de har kommit att uppfatta EU som en fiende”, skriver han.
Det här orsakar problem för alla som vill bygga en överstatlig konstruktion på Europanivå, oavsett om den är demokratisk eller inte, menar Niel Fligstein. Om relativt få ser Europa som den naturliga platsen för samarbete, så är det mycket enklare att skapa motstånd mot EU än att bygga koalitioner för en gemensam europeisk stat.
Sverker Gustavsson håller med. Han menar att risken med den federalistiska linjen är att den kan få nationalistiska krafter att tända till. Att de lär sig utnyttja människors antipati mot att allt mer bestäms av ”folk i andra länder”. Att ”de bestämmer över oss”.
De som känner sig minst som européer är arbetarklassen. Parlamentets undersökning visade att arbetare röstade i betydligt lägre utsträckning. Och bara 38 procent av de lågutbildade och 27 procent av de arbetslösa trodde att EU-parlamentet låter sig påverkas av Europas medborgare, jämfört med snittet på 46 procent. Oavsett om de röstade eller inte.
Det här borde bekymra alla som ser utvecklingen av den sociala dimensionen som en medicin mot massornas missnöje. Om nu inte en bred majoritet ser Europa som en legitim politisk spelplan, om de inte ser EU som deras projekt, så kan man undra varifrån trycket ska komma som gör en förändring möjlig. Skapandet av ett socialt Europa, som kanske skulle öka arbetarklassens engagemang för EU, är inte möjligt utan deras inledande engagemang. Vi har fått ett moment 22. Ett mäktigare parlament riskerar då inte bara att bli ihåligt, utan också konservativt, med ett växande inslag av extremhöger – precis som idag.
Per Gahrtons alternativ är ett mer mellanstatligt samarbete.
– Man ska acceptera att demokratin i huvudsak finns inom medlemsstaterna. Man kan få en hyfsad demokrati genom att nationellt kontrollera sina representanter. Längre tror jag inte man kan komma.
Han vill också banta unionen. Den främsta demokratifrågan är inte hur beslut fattas inom EU, utan vad EU överhuvudtaget ska få fatta beslut om, menar han och skriver i boken: ”en begränsning av EU:s uppgifter till genuint gränsöverskridande problem är en förutsättning för att EU ska bli demokratiskt acceptabelt”.
Göra saker tydligare. Klargöra var makten ligger. Dra gränser. Det är egentligen vad såväl federalister som mellanstatsförespråkare tror på. Men är något av detta egentligen möjligt?
– Analytiskt är det klargörande. Men dessa alternativ är egentligen föga omfattande utanför kretsen av teoretiserande forskare och visionära världsförbättrare, menar Sverker Gustavsson.
Det är svårt att driva på för en europeisk federation och för ett socialt Europa. Folket är inte med på noterna, och att skapa ett europeiskt folk kommer att ta tid. Men kanske är det lika svårt att ”backa bandet”. Mycket på grund av att det är oklart vad man ska backa till. Vad ska till exempel hända med den inre marknaden?
Sverker Gustavsson misstänker därför att EU för överskådlig tid kommer att vara ungefär som det är. Och att diskussionen om det demokratiska underskottet lär fortsätta liksom att legitimitetskrisen består.
Vad återstår då för den som inte vill lägga ner verksamheten? Till exempel att försöka stoppa direktiv och domslut som hotar kollektivavtal och gemensam välfärd. Att sätta sig in i de juridiska processerna. Att mobilisera motstånd mot de marknadsliberala krafterna inom EU, på såväl nationell som europeisk nivå. Men också skapa ett Europa underifrån, se till att folkrörelser börjar knyta band över gränserna, skapa ett europeiskt civilsamhälle. Men det viktigaste i det här läget, menar Sverker Gustavsson, är att folkbilda om EU. Sprida medvetenhet om hur det fungerar. Klä av nyspråket.
Eller så går man på den andra linjen: Sluta tjafsa om demokrati. Väck inga förhoppningar. Det behövs inga radikala reformer. EU bör vara som det är. Folkets Europa, nej! Elitprojekt, ja!
Kent Werne
Denna text är publicerad i Ordfront Magasin 4/2009
Text © Kent Werne. För återpublicering krävs tillstånd av författaren.
Kent Werne 